Муниципальные нормативные правовые акты

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения (1), либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (2), а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления (3), документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает:

— решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования,

— решение об удалении главы муниципального образования в отставку,

— а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено Федеральным законом № 131-ФЗ. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает:

— постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования,

— или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации;

— постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ, другими федеральными законами. Председатель представительного органа муниципального образования подписывает решения представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:

— постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации,

— а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования. Общие положения, связанные с принятием муниципальных правовых актов, внесением в них изменений либо признания их утратившими силу отражены в статье 7 и главе 7 (статьи 43- 48) Федерального закона № 131-ФЗ. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Наиболее важные общественные отношения регламентируются муниципальными нормативными правыми актами. Муниципальный нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. Муниципальные нормативные правовые акты адресованы широкому кругу лиц, устанавливают или изменяют общеобязательные правила, применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов и действуют продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. При определении нормативности муниципального правового акта применяется Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Так, не являются нормативными правовыми актами акты индивидуального применения, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам. Однако если в правовом акте наряду с индивидуальными предписаниями имеется хотя бы одна правовая норма, такой акт рассматривается в качестве нормативного правового акта. Для того, чтобы разграничивать нормативные акты от ненормативных, рекомендуем использовать Методические рекомендации Министерства юстиции РФ от 15.12.2011 № 17/91789-ВЕ, которыми предусмотрен примерный перечень муниципальных правовых актов исполнительно-распорядительного и индивидуального характера, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов. К ним отнесены, например: В сфере финансовых и бюджетных правоотношений: — о принятии проекта бюджета на очередной финансовый год; — об утверждении отчета по исполнению бюджета за очередной отчетный период. 3 В сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности: — о продаже муниципального имущества третьим лицам, в том числе посредством торгов; — о закреплении муниципального имущества за муниципальным унитарным предприятием, муниципальным учреждением на соответствующем праве, а также об его изъятии; — о включении (исключении) имущества в состав (из состава) муниципальной казны; — о передаче муниципального имущества в аренду (безвозмездное пользование) третьим лицам; — о создании, ликвидации, реорганизации муниципального унитарного предприятия, муниципального учреждения; В сфере земельных правоотношений: — об утверждении схемы расположения земельного участка; В сфере управления: — о назначении конкретного лица на должность (освобождении конкретного лица от должности); — о наделении (снятии) полномочиями лица на совершение каких-либо действий; — о разовых поручениях; — о внесении муниципальных актов на рассмотрение и утверждение и другие. В целях обеспечения высокого качества муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области путем соблюдения единообразия в оформлении актов и использовании средств и правил юридической техники распоряжением Губернатора Астраханской области от 09.12.2010 № 397-р утверждены Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области». Органам местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области рекомендовано руководствоваться указанным распоряжением при подготовке и принятии муниципальных нормативных правовых актов. Указанными методическими рекомендациями описаны: — требования к оформлению нормативных правовых актов, — структура нормативного правового акта, — порядок употребления ссылок, — основные правила внесения изменений в нормативные правовые акты, — перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу. Нормативные правовые акты оформляются на бланках и имеют установленный комплекс обязательных реквизитов и порядок их расположения. К необходимым реквизитам нормативного правового акта относятся: 1) наименование органа местного самоуправления муниципального образования, принявшего правовой акт, которое приводится перед указанием на форму нормативного правового акта и должно приводиться полностью в соответствии с уставом муниципального образования; 2) указание на вид акта; 3) наименование нормативного правового акта, которое указывает на предмет регулирования документа и во многом определяет его содержание. Наименование должно быть максимально коротким и точным; 5) дата принятия (издания) акта и его регистрационный номер; 6) подписи лиц, официально уполномоченных подписывать соответствующие акты, с указанием должности, инициалов (имени, отчества) и фамилии должностного лица. Подписание акта неправомочным лицом может повлечь недействительность акта, в том смысле, что документ не будет обладать необходимой юридической силой. Не допускается подписывать нормативный правовой акт с предлогом «за» и проставлением косой черты перед наименованием должности. Структуру нормативного правового акта составляют:

1. Название нормативного правового акта.

2. Преамбула.

3. Деление нормативного правового акта на структурные единицы (раздел, главы, пункты)

4. Нормативные правовые акты о внесении изменений в нормативные правовые акты органа муниципального образования, а также нормативные правовые акты, содержащие перечни нормативных правовых актов органа муниципального образования, признаваемых утратившими силу, имеют особую структуру.

5. Кроме того, необходимо обратить внимание, что нормативные правовые акты должны содержать в себе норму о вступлении в силу. Пунктом нормативного правового акта, предусматривающем в себе норму о вступлении в силу нормативного правового акта, может быть предусмотрено вступление его в силу: 1) со дня подписания; 2) со дня официального опубликования (обнародования); 3) с определенной календарной даты; 4) по истечении определенного времени со дня подписания, опубликования (обнародования). Следует обратить внимание на то, что нормативный правовой акт вступает в силу с определенного дня, а не момента, например: 6. Настоящее решение вступает в силу со дня обнародования. 7. Нормативные правовые акты могут иметь приложения, в которых помещаются различного рода перечни, таблицы, графики, образцы документов и т.д. Юридическая сила приложений и нормативного правового акта, к которому они относятся, одинакова. Наименование приложения располагается по центру страницы. Наименование приложения должно соответствовать наименованию, указанному в тексте нормативного правового акта, которым он принят. 8. Внесение изменений в нормативные правовые акты Следует обратить внимание на то, что исключению подлежат слова, цифры или предложения, находящиеся в составе структурных единиц нормативного правового акта, тогда как структурные единицы нормативного правового акта, в том числе абзацы, подлежат признанию утратившими силу. Изменения всегда вносятся в основной нормативный правовой акт. Вносить изменения в основной нормативный правовой акт путем внесения изменений в изменяющий его нормативный правовой акт недопустимо. Внесение изменений в нормативные правовые акты оформляется самостоятельным нормативным правовым актом, в котором, в свою очередь, изменения, вносимые в каждый нормативный правовой акт, оформляются самостоятельными пунктами При внесении изменений в нормативный правовой акт обязательно указываются вид акта, дата подписания акта, его регистрационный номер, наименование. Независимо от конкретного содержания нормативного правового акта, то есть независимо от того, имеются ли в тексте нормативного правового акта замена слов, цифр, исключение слов, цифр или предложений, новая редакция структурной единицы нормативного правового акта и т.п., наименование нормативного правового акта всегда содержит только слово «изменение» в соответствующем числе. При внесении изменений в один или два (не более) пункта нормативного правового акта наименование нормативного правового акта целесообразно конкретизировать, например: О внесении изменений в пункт решения ... от ... N ... Перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, может быть: — самостоятельным пунктом в нормативном правовом акте, устанавливающем новое правовое регулирование; — самостоятельным пунктом или пунктами в нормативном правовом акте о внесении изменений в нормативные правовые акты и признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов; 5 — самостоятельным нормативным правовым актом. Более подробно ознакомиться с особенностями юридико-технического оформления муниципальных нормативных правовых актов Вы можете, изучив ранее обозначенные Методические рекомендации, утвержденные распоряжением Губернатора Астраханской области от 09.12.2010 № 397-р. Обращаем внимание на следующие наиболее характерные нарушения, допускаемые органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления при подготовке и принятии муниципальных актов: 1. Принятие муниципального акта: — не соответствующего требованиям федерального законодательства и законодательства Астраханской области (чаще всего в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, а также в сфере предоставления муниципальных услуг); — по вопросам, урегулированным федеральным законодательством; — с превышением пределов компетенции должностного лица местного самоуправления; — с нарушением порядка вступления в силу; — дублирующего (направленного на регулирование в одной и той же области правоотношений) ранее принятый муниципальный акт, с различным изложением норм права. 2. Характерными нарушениями требований юридико-технического оформления являются: — неверное оформление ссылок на абзацы; — неправильное закрепление отсылок к правовым актам федерального законодательства и законодательства Астраханской области, во исполнение которых принимается акт; — нарушение нумерации структурных единиц муниципального нормативного правового акта; — неоднократное введение сокращений одноименных слов; — несоответствие наименования муниципального нормативного правового акта его содержанию; — принятие муниципального нормативного правового акта не соответствующего вида; — наличие стилистических и грамматических ошибок. Принятые нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» проходят антикоррупционную экспертизу. Антикоррупционную экспертизу принятых нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) должны проводить органы, их должностные лица принявшие соответствующие нормативные правовые акты, при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится в соответствии с указанным Федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов утверждена постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется в процессе их согласования юристами органов местного самоуправления. В случае выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов в процессе их согласования данные положения проекта редактируются. Также экземпляры всех проектов муниципальных правовых актов предоставляются для проведения правовой и антикоррупционной экспертизы в органы прокуратуры по территориальности. Кроме того, в соответствии с частью 6 статьи 7, частью 3 статьи 46 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, а проекты муниципальных нормативных правовых актов подлежат оценке регулирующего воздействия, проводимыми органами местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (Закон Астраханской области от 10.02.2014 № 4/2014- ОЗ «Об отдельных вопросах организации оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»). Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит в себе альтернативные способы доведения нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до всеобщего сведения — опубликование и обнародование. Однако в данном случае необходимо учитывать требования федерального законодательства по вопросу обязательного опубликования нормативных правовых актов. Согласно статье 5 НК РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных указанной статьей НК РФ. Акты законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют. Акты законодательства о налогах и сборах, указанные в пунктах 3 и 4 статьи 5 НК РФ, могут вступать в силу в сроки, прямо предусмотренные этими актами, но не ранее даты их официального опубликования (акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов) и др.). Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Нормативные правовые акты публикуются (обнародуются) полностью. Доведение до всеобщего сведения является обязательным условием вступления нормативного правового акта в силу. В противном случае нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, применяться не могут и соответственно такие акты не влекут каких-либо правовых последствий, на них нельзя ссылаться при разрешении споров. В соответствии с частью 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Согласно пункту 7 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления обладают полномочиями по учреждению печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Учреждение данного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Соответственно, муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан. Что является «официальным опубликованием нормативного правового акта», порядок опубликования нормативного правового акта разъяснены в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части». Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Невыполнение или нарушение законов и иных нормативных правовых актов Астраханской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, административная ответственность за нарушение которых не установлена Законом Астраханской области от 04.09.2007 №49/2007-ОЗ «Об административных правонарушениях» и иными законами Астраханской области, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от пятисот до двух тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.